Un pays de la taille de la province de Cordoue qui veut devenir le 28ème membre de l'UE en 2028

Depuis le nouveau téléphérique de Kotor, le Monténégro apparaît à portée de main : des montagnes escarpées qui plongent dans l'Adriatique, un paysage de fjords contrairement à l'Europe du Sud et des murailles médiévales qui rappellent des siècles de domination étrangère. C’est un pays aux contrastes extrêmes, également sur le plan politique. Avec à peine 620 000 habitants et une superficie similaire à celle de la province de Cordoue, le Monténégro s'est fixé un objectif qui dépasse de loin sa taille : devenir le 28e membre de l'Union européenne en 2028.

À Podgorica, la capitale du Monténégro, la devise circule déjà comme un slogan stratégique : « 28 d'ici 28 ». Ce n'est pas seulement un slogan. Définissez également un compte à rebours. « C'est ambitieux, mais ce n'est pas impossible », résume l'ambassadeur de l'Union européenne au Monténégro, Johann Sattler, de la délégation communautaire, lors d'une réunion avec un groupe de médias européens, dont El Independiente. « Si tout se passe bien et que le processus d'adhésion est achevé, j'espère être le dernier ambassadeur de l'UE ici. Après l'adhésion, la délégation n'aura plus de sens », dit-il.

Plus de 80 % du territoire monténégrin est montagneux. Le pays abrite le canyon le plus profond d'Europe, la rivière Tara, et le fjord le plus méridional du continent. Sa population est parmi les plus élevées au monde et son économie dépend en grande partie du tourisme. Mais derrière la carte postale, le Monténégro est devenu l’une des expériences politiques les plus regardées de l’Europe élargie. Un essai qui teste également le projet européen, de plus en plus remis en question par les impulsions populistes qui font leur chemin dans les États membres de l'UE, du Portugal à la Hongrie, et par la volonté de Trump d'interférer ouvertement en sa faveur et de saper le Vieux Continent.

De l’indépendance à l’ancrage européen

Le chemin vers l'adhésion du Monténégro a commencé en 2006, lorsque le Monténégro s'est séparé de la Serbie après un référendum très serré, au cours duquel le oui a à peine dépassé le seuil de 55 % requis par l'Union européenne. Ce résultat a permis de proclamer l’indépendance et d’ouvrir une scène marquée par une forte orientation occidentale.

Le Monténégro a rejoint l'OTAN en 2017 et a ouvert des négociations formelles avec l'UE en 2012. Cependant, pendant près d'une décennie, le processus a progressé lentement, coincé dans ce que les diplomates européens décrivent comme une « stabilocratie ». « Il y avait de la stabilité, mais aussi un degré élevé d’autocratie », admet Sattler. « Pendant 25 ans, un seul parti et, de facto, une seule personne a gouverné. Cela a stoppé de nombreuses réformes », argumente-t-il.

Ce cycle a été rompu en 2020, lorsque pour la première fois il y a eu une véritable alternance au pouvoir. Depuis, et surtout après les élections de 2023, Bruxelles perçoit un changement de rythme. «De vrais progrès ont été possibles surtout ces deux dernières années», souligne l'ambassadeur européen.

Pendant 25 ans, un seul parti et, de facto, une seule personne a gouverné

Aujourd'hui, le Monténégro a ouvert les 33 chapitres de négociation requis par l'UE et en a provisoirement clôturé douze. L'objectif officiel est de tous les fermer avant fin 2026. « Nous avons un plan clair, avec des dates et des chapitres précis », explique la ministre des Affaires européennes, Maida Gorčević. « Notre objectif est d'achever techniquement le processus d'ici la fin de 2026. Après, la décision sera politique, mais le Monténégro sera préparé. »

L’étudiant exceptionnel des Balkans occidentaux

Sur le plan économique, le Monténégro part d'une position relativement favorable dans le contexte régional. Son PIB par habitant avoisine les 12 500 euros, le plus élevé des Balkans occidentaux, et atteint déjà 50 % de la moyenne communautaire. Dans la Yougoslavie socialiste, c'était l'une des républiques les plus pauvres ; Aujourd'hui, il dirige la région.

Le pays utilise l’euro comme monnaie de facto depuis 2002, bien qu’il ne soit membre ni de l’UE ni de la zone euro. «C'est une question qui devra être résolue avant l'adhésion», reconnaît Sattler. « Il faudra qu'une décision soit prise entre Bruxelles, Francfort et la Banque centrale européenne, mais je suis convaincu qu'une solution sera trouvée. »

Le Monténégro répond également aux critères macroéconomiques de Maastricht. Son déficit public reste inférieur à 3 % et sa dette est tombée à environ 60 % du PIB, après avoir atteint des niveaux proches de 100 % il y a à peine cinq ans.

Certains désignent la figure du Premier ministre, Milojko Spajić, économiste de 38 ans formé à l'étranger, comme l'architecte de ce miracle monténégrin. Dans une conversation avec ce journal, Spajić insiste sur le fait que le pays ne représente pas un risque économique pour l'UE. « Vous n’allez pas assister à des vagues d’immigration du Monténégro vers Berlin, Paris ou Rome », dit-il pour rassurer les hommes politiques européens qui ont le dernier mot sur une adhésion qui pourrait nuire à la montée de l’extrême droite. « Nous sommes un petit pays, avec un revenu par habitant plus élevé que celui des autres candidats et avec une économie déjà très intégrée en Europe. »

La géopolitique à l'état pur

L’intérêt européen pour le Monténégro va bien au-delà de l’économie. Dans une région historiquement exposée aux pressions extérieures, Podgorica se targue d'avoir été alignée à 100 % sur la politique étrangère et de sécurité commune de l'UE. Elle a appliqué toutes les sanctions contre la Russie après l’invasion de l’Ukraine et a contribué, quoique modestement, aux missions européennes.

« L'important n'est pas le nombre de soldats, mais le message politique », explique Sattler. « Le Monténégro a fait preuve de solidarité et d'alignement total, même si cela n'a pas été facile du point de vue interne. » Sur le plan ethnique, c’est un pays diversifié, vitrine – comme d’autres pays des Balkans – de son histoire complexe. En fait, elle ne bénéficie pas d'une majorité ethnique marquée au-delà des Monténégrins, qui représentent environ 41 % de la population. Le deuxième groupe ethnique le plus important est celui des Serbes (33 %), avec lesquels les Monténégrins partagent la langue, la religion et une grande partie de leur héritage culturel. Les Bosniaques représentent environ 9 à 10 % de la population et constituent une communauté majoritairement musulmane. Les Albanais, qui représentent environ 5%, sont concentrés principalement dans le sud-est du pays, dans les zones frontalières avec l'Albanie. Le Monténégro abrite plusieurs minorités ethniques plus petites, notamment les Croates, les Roms, les Russes, les Ukrainiens, les Biélorusses et les Turcs, entre autres.

Depuis douze ans, avec des gouvernements de tous types, le Monténégro est aligné à 100% sur la politique étrangère européenne

Spajić lui-même revendique cette cohérence comme une garantie pour Bruxelles. « Depuis douze ans, avec des gouvernements de tous types, le Monténégro s'est aligné à 100 % sur la politique étrangère européenne », affirme-t-il. « Cela montre que nous sommes un partenaire fiable et prévisible. Personne ne devrait se demander comment le Monténégro votera demain au Conseil européen », glisse-t-il, faisant peut-être référence à la Serbie voisine, dont la politique intérieure turbulente et ses flirts avec Moscou laissent présager une adhésion plus complexe et incertaine.

Le pays a également tiré les leçons des erreurs du passé. La construction d’une autoroute financée par des prêts chinois l’a presque mis en faillite. «C'était une douche froide, mais c'était sain», admet Sattler. « Aujourd’hui, l’UE est le principal partenaire en matière d’infrastructures stratégiques et cela fait une différence fondamentale. »

Droits de l'homme, État de droit et libertés publiques

Le cœur du processus reste l’état de droit. Les chapitres 23 et 24, relatifs à la justice, à la lutte contre la corruption, au crime organisé et aux droits fondamentaux, sont considérés comme décisifs. « Il n'y a pas de raccourcis », prévient l'ambassadeur européen. « Sans progrès réels dans l’état de droit, aucun autre chapitre ne pourra être clos. »

Le Monténégro a renouvelé la direction judiciaire, a renforcé le bureau du procureur spécial anti-corruption et a engagé des poursuites contre les personnalités concernées. « Nous avons besoin d'un dossier solide, pas seulement d'enquêtes, mais de convictions fermes », insiste l'ambassadeur. Pour autant, les principales organisations de défense des droits de l'homme et certains milieux journalistiques reconnaissent que le chemin est encore long entre les vieux tics de la classe politique.

Nous avons fait des progrès, mais nous sommes conscients que c'est dans la lutte contre la corruption que l'on exigera le plus de nous.

De l'avis du principal responsable monténégrin des négociations, ce sera le principal test. « Le défi consiste à consolider un historique crédible dans les affaires de corruption à haut niveau et de criminalité organisée », dit-il. « Nous avons fait des progrès, mais nous sommes conscients que c'est le domaine où nous serons le plus sollicités. »

En matière de droits de l'homme et de libertés publiques, les rapports européens reconnaissent des progrès soutenus. Le Monténégro dispose d'élections compétitives, d'un pluralisme politique et d'un cadre juridique aligné sur les normes communautaires. « Nous sommes le seul pays d'Europe sans majorité ethnique claire », rappelle Spajić comme gage de pluralisme. « Ici, personne ne peut imposer sa volonté. Nous sommes obligés de parvenir à des compromis, et c'est profondément européen. »

Un petit pays, un grand message

Pour le Monténégro, l’adhésion est aussi un pari symbolique. « Si le Monténégro rejoint l'UE, le message d'espoir atteindra tout le voisinage », déclare Spajić. « Dans les Balkans, mais aussi en Ukraine et en Moldavie. Nous montrerons que l'élargissement est toujours d'actualité. » Sur la route vers l’UE se trouvent l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Géorgie, la Moldavie, le Monténégro, la Macédoine du Nord, la Serbie, la Turquie et l’Ukraine.

A Bruxelles, ils partagent cette lecture. L'adhésion du Monténégro ne modifierait pas les équilibres démographiques ou budgétaires, mais elle aurait un fort impact politique. «L'élargissement est également un outil géopolitique», souligne Sattler. « Il n'y a pas de vide géopolitique. Si l'Europe n'est pas présente, d'autres occuperont cet espace », admet-il.

Si le Monténégro adhère à l’UE, le message d’espoir parviendra à tout le voisinage

Rien n'est garanti. Le veto d’un seul État membre suffit à empêcher l’adhésion. Et trop d’ombres pèsent sur l’avenir du projet européen, y compris la menace qui pèse sur celui qui siège à la Maison Blanche. Les risques intérieurs persistent, de la polarisation politique à la désinformation étrangère. Des doutes existent également au sein de l’UE elle-même quant à sa capacité d’absorption.

Pourtant, pour la première fois depuis des années, Bruxelles et Podgorica s'accordent sur le diagnostic. «Je suis prudemment optimiste», conclut Sattler. « Le Monténégro a montré qu'il pouvait faire sa part. Il est désormais temps de maintenir le cap. » Si le pays parvient à franchir la ligne d’arrivée en 2028, ce ne sera pas seulement l’histoire d’un petit État qui a tenu sa promesse. Ce sera aussi le signe que l’Europe, même en temps de guerre, de doutes internes et de tensions kamikazes, est encore capable de voir grand.